的人士说ღ◈ღ◈。也因此ღ◈ღ◈，在去年的《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）中ღ◈ღ◈，没有提到油气ღ◈ღ◈，而是强调整合包括煤炭在内的矿山数量多ღ◈ღ◈、问题相对突出的15种固体矿产ღ◈ღ◈。

　　20年来ღ◈ღ◈，中国先后进行了多次矿业秩序治理整顿ღ◈ღ◈，矿山数量已从1990年代的28万多个减至目前的12万多个ღ◈ღ◈，矿产资源开发管理也不断迈上新台阶ღ◈ღ◈。但国土资源部指出ღ◈ღ◈，目前的矿业秩序仍不利于国民经济的持续发展ღ◈ღ◈，对矿产资源和其他生产要素进行整合ღ◈ღ◈，调整矿山开发布局已显得尤为重要ღ◈ღ◈。

　　正是基于这个背景ღ◈ღ◈，国土资源部自2005年起ღ◈ღ◈，要求各地根据资源的自然赋存状况和经济社会可持续发展的要求ღ◈ღ◈，以省级行政区域为单元编制整合总体方案ღ◈ღ◈，并做出总体部署和合理进度安排ღ◈ღ◈。

　　2005年ღ◈ღ◈，国土资源部和各级国土资源管理部门突出“治乱治散”ღ◈ღ◈，坚决打击无证勘查开采ღ◈ღ◈、越界开采ღ◈ღ◈、非法转让以及乱采滥挖煤炭资源等各种违法违规行为ღ◈ღ◈，关闭了一大批浪费资源ღ◈ღ◈、破坏环境ღ◈ღ◈、安全生产不合格的小煤矿ღ◈ღ◈。

　　2006年ღ◈ღ◈，国土资源部会同国家发展改革委员会ღ◈ღ◈，依据《煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的通知》（国土资厅发[2006]26号）ღ◈ღ◈，按照规划对国家规划矿区实行特殊保护措施的要求ღ◈ღ◈，在全国煤炭开发条件好ღ◈ღ◈、煤炭储量富集地区设立了45个煤炭国家规划矿区ღ◈ღ◈，并基本完成了对45个煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的编制ღ◈ღ◈，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查ღ◈ღ◈、开采工作进行了全面清理整顿ღ◈ღ◈。

　　经过多年的“治理整顿”ღ◈ღ◈、“再整顿”ღ◈ღ◈、“全面整顿”ღ◈ღ◈，按照国土资源部相关人士的说法ღ◈ღ◈，无证开采行为已基本得到遏制ღ◈ღ◈。按进度安排ღ◈ღ◈，各省要在2007年年底前完成3个以上重要矿种和5个以上重点矿区的整合工作ღ◈ღ◈，总结经验后全面推开ღ◈ღ◈，在2008年年底前基本完成已开发的各类矿产资源的整合工作ღ◈ღ◈。

　　国土资源部的思路是ღ◈ღ◈，通过整体规划和加强宏观调控ღ◈ღ◈，以此为路径实现矿业开发从无序到有序的局面ღ◈ღ◈。整体规划分为两种ღ◈ღ◈，一个是地质勘查规划ღ◈ღ◈，一个是矿产资源规划ღ◈ღ◈，包括矿产勘查ღ◈ღ◈、矿产开发ღ◈ღ◈、矿山环境保护ღ◈ღ◈；然后根据规划ღ◈ღ◈，再对矿产资源合理的配置ღ◈ღ◈、布局ღ◈ღ◈、结构的调整ღ◈ღ◈、统筹进行考虑ღ◈ღ◈。

　　政府的有形之手挥动之时ღ◈ღ◈，必然会搅动由各种既有利益相关者形成的既有秩序——即使这种秩序在政府看来是多么的无序ღ◈ღ◈。

　　中国矿业联合会顾问ღ◈ღ◈、原地矿部矿管局副局长ღ◈ღ◈。《土地法》与《矿产资源法》两法修改组成员傅鸣珂认为ღ◈ღ◈，国土部目前的规划和整合对矿业权的管理非常有利ღ◈ღ◈。“矿业权的管理ღ◈ღ◈、采矿许可的发放需要统筹规划ღ◈ღ◈。”他说ღ◈ღ◈，“从源头上ღ◈ღ◈，在宏观上解决好矿业权管理的主要问题ღ◈ღ◈。比如发证太多ღ◈ღ◈、布局不合理ღ◈ღ◈、大矿小开ღ◈ღ◈、一矿多开ღ◈ღ◈、市场准入门槛太低等ღ◈ღ◈，通过规划对矿山企业进行合理布局ღ◈ღ◈，使其有序发展ღ◈ღ◈；从管理角度看ღ◈ღ◈，要想使矿业权市场管理规范福利档ღ◈ღ◈、有序ღ◈ღ◈，就得要针对现在存在的各种问题有针对性地制定政策措施ღ◈ღ◈，并在目前正在修改《矿产资源法》中把一些行之有效的措施上升到法律层面ღ◈ღ◈，来弥补过去制度的缺陷和漏洞ღ◈ღ◈。”

　　但一些一线的专业人士觉得政府想得太简单ღ◈ღ◈。“30多年无矿权ღ◈ღ◈，20多年的管理混乱ღ◈ღ◈，不可能通过一两项政策ღ◈ღ◈、规划来根本改变ღ◈ღ◈。”山西阳泉一家煤矿的矿长张满怀从当地矿业的实际状况对《商务周刊》评价道ღ◈ღ◈。矿业学院毕业的张满怀ღ◈ღ◈，先后在吕梁ღ◈ღ◈、大同和阳泉的煤矿担任过矿长ღ◈ღ◈，按照他的观察ღ◈ღ◈，20多年来ღ◈ღ◈，全国开展了持续不断的矿业秩序治理整顿ღ◈ღ◈，打击非法采矿每次都是重中之重ღ◈ღ◈，“炸封ღ◈ღ◈、拆除ღ◈ღ◈、打击ღ◈ღ◈、巡查ღ◈ღ◈，矿管人员每日都在重复着过去的故事新利体育·18ღ◈ღ◈，虽然都取得了一定的成效ღ◈ღ◈，但乱和散的问题始终没有彻底解决ღ◈ღ◈，经常是按下葫芦浮起瓢ღ◈ღ◈，在乱和散之间反复”ღ◈ღ◈。

　　1999年至2001年ღ◈ღ◈，国土资源部暂停发放中小型煤矿采矿许可证3年ღ◈ღ◈。2001年国务院两次发出有关整顿关闭小煤矿的通知ღ◈ღ◈，同时积极开展煤炭矿山和生态环境整治ღ◈ღ◈，启动了全国煤炭资源回采率专项检查工作ღ◈ღ◈。

　　2001年4月11日新利体育·18ღ◈ღ◈，《全国矿产资源规划》实施ღ◈ღ◈。截至2002年底ღ◈ღ◈，根据国务院授权ღ◈ღ◈，国土资源部会同原国家计委ღ◈ღ◈、经贸委ღ◈ღ◈、环保总局等批复了全国31个省级矿产资源总体规划ღ◈ღ◈，同时全国市ღ◈ღ◈、县级矿产资源规划编制工作正式启动ღ◈ღ◈。国家ღ◈ღ◈、省ღ◈ღ◈、市ღ◈ღ◈、县4级矿产资源规划的编制与发布实施ღ◈ღ◈，结束了新中国矿产资源管理无规划可依的历史ღ◈ღ◈。

　　2004年ღ◈ღ◈，国土资源部按照国务院关于加强大型煤炭基地建设的要求ღ◈ღ◈，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查开采工作进行了全面清理整顿ღ◈ღ◈，暂停审批颁发新的煤炭ღ◈ღ◈、煤层气勘查许可证和采矿许可证ღ◈ღ◈。

　　“但结果是煤炭开发秩序仍不见明显好转ღ◈ღ◈。”张满怀说ღ◈ღ◈。据介绍ღ◈ღ◈，2005年ღ◈ღ◈，国家主要是关闭没证煤矿ღ◈ღ◈。但事实上有证没证本身就难以界定ღ◈ღ◈。现在煤矿是6证ღ◈ღ◈，包括采矿证ღ◈ღ◈、工商营业执照ღ◈ღ◈、生产许可证ღ◈ღ◈、矿长资格证ღ◈ღ◈、安全生产合格许可证ღ◈ღ◈，分别由省国土资源厅ღ◈ღ◈、工商局ღ◈ღ◈、煤炭生产局ღ◈ღ◈、生产安全局等部门办理ღ◈ღ◈。每年都要年检ღ◈ღ◈，６个证全年检结束ღ◈ღ◈，就得花费几个月的时间ღ◈ღ◈。大多数矿产企业包括大型矿都六证不全ღ◈ღ◈。

　　“现在又提出整合煤矿ღ◈ღ◈，杜绝大矿小开ღ◈ღ◈，实现集约化ღ◈ღ◈，这个思路大体也对ღ◈ღ◈，但矿产资源整合不是和面ღ◈ღ◈，仅是图纸上整合不行ღ◈ღ◈。一个煤矿ღ◈ღ◈，小则上千万的利税ღ◈ღ◈，大则上亿ღ◈ღ◈，甚至几亿的利税ღ◈ღ◈。这几亿对于地方政府和百姓意味着什么？”他说ღ◈ღ◈，“对一个财政收入只有6000万元左右的贫困县来说ღ◈ღ◈，关停小煤窑意味着它几乎一无所有了ღ◈ღ◈。”

　　在山西ღ◈ღ◈，80％的县财政收入主要依靠煤炭开采和炼焦ღ◈ღ◈，吕梁ღ◈ღ◈、大同等地的一些县区乡ღ◈ღ◈，煤炭的收入占到了地方政府财政收入的70％—75％ღ◈ღ◈。100年前还是全国最富的山西ღ◈ღ◈，100年后的今天已经沦落为全国人均收入倒数第一的省份ღ◈ღ◈，你很难想象它会比青海ღ◈ღ◈、西藏更穷ღ◈ღ◈。张满怀曾经在吕梁一家年产30万吨的中型煤矿当过3年生产矿长ღ◈ღ◈，吕梁山区是全国18个集中连片的重点贫困地区之一ღ◈ღ◈，它管辖有3市10县ღ◈ღ◈，10个县全部都是国家级或省级贫困县ღ◈ღ◈。由于频发矿难ღ◈ღ◈，吕梁地区的大小煤矿不断收到停产通知ღ◈ღ◈，但他清楚的记得ღ◈ღ◈，有一次某县一位负责煤矿生产的负责人问他什么时候能恢复生产——不生产财政收入没有了ღ◈ღ◈，县里都扛不住了ღ◈ღ◈，这位官员的工资也保证不了ღ◈ღ◈。

　　更重要的是ღ◈ღ◈，一些拥有采矿许可证的小型煤矿不仅动辄因别的地方发生矿难而被勒令暂时停产接受检查ღ◈ღ◈，到头来也成为被整合的对象ღ◈ღ◈。那么多地方煤窑上马ღ◈ღ◈，是当年国家为了缓解能源瓶颈而政策扶持的结果ღ◈ღ◈，现在为了治理而关停并转ღ◈ღ◈，势必给矿主带来巨大的经济损失ღ◈ღ◈。

　　对此ღ◈ღ◈，中国政法大学中国国土资源研究中心主任李显冬也无奈地指出ღ◈ღ◈：“这不是吃不上肉可以吃菜的选择ღ◈ღ◈，而是吃不上肉就得挨饿的选择ღ◈ღ◈。”

　　“在这种情况下ღ◈ღ◈，调整矿业结构ღ◈ღ◈、促进矿业经济增长方式转变ღ◈ღ◈，对建设资源节约型ღ◈ღ◈、环境友好型社会的提法ღ◈ღ◈，多少有些无力ღ◈ღ◈。”他说ღ◈ღ◈。

　　“这次能否达到目的ღ◈ღ◈，人们在拭目以待ღ◈ღ◈。但从现实来看ღ◈ღ◈，矿政管理的路很长ღ◈ღ◈，各级政府和有关部门不能急功近利ღ◈ღ◈。”张满怀说ღ◈ღ◈。 据张介绍ღ◈ღ◈，现在的煤炭政策变化太快ღ◈ღ◈，国家要求北方最新的整合煤矿产量是30万吨ღ◈ღ◈，原先是9万吨ღ◈ღ◈。他抱怨道ღ◈ღ◈：“大家知道ღ◈ღ◈，要建一个小井要两年时间ღ◈ღ◈，一个大井就得4年时间ღ◈ღ◈，可是我们政策一年之内就能变好几次ღ◈ღ◈。”

　　对此ღ◈ღ◈，国土资源部也认为目前工作进入了攻坚阶段ღ◈ღ◈。“2005年之后的矿业秩序整顿分为治乱（清理无证的）ღ◈ღ◈、治散（整合有证的）和治本（制章立规）三个阶段ღ◈ღ◈。”上述接近国土资源部的人士对《商务周刊》解释ღ◈ღ◈，现在刚刚进入难度最大的治散阶段ღ◈ღ◈。他也同意ღ◈ღ◈，在这个阶段ღ◈ღ◈，已经不能单纯采用简单的行政措施ღ◈ღ◈，“而应综合运用经济ღ◈ღ◈、法律和必要的行政手段ღ◈ღ◈，通过企业平等协商ღ◈ღ◈，采取收购ღ◈ღ◈、参股ღ◈ღ◈、兼并等方式对矿产资源开发进行整合ღ◈ღ◈，达到调整矿山开发布局ღ◈ღ◈，实现资源规模化ღ◈ღ◈、集约化开发的目的”ღ◈ღ◈。

　　尽管在采油业也出现了陕北油井的纠纷ღ◈ღ◈，但那毕竟还是个例ღ◈ღ◈，与固体矿产相比ღ◈ღ◈，中国的石油和天然气秩序不存在反复的清理整顿问题ღ◈ღ◈。“多年来油气的开发秩序只是稍有波折ღ◈ღ◈，没有经历过大起大落ღ◈ღ◈。”一位长期从事油气研究的专家对本刊说ღ◈ღ◈，国家一级发证ღ◈ღ◈，矿业权始终掌握在国家手中ღ◈ღ◈，是石油经验的关键ღ◈ღ◈。

　　据介绍ღ◈ღ◈，改革开放以前ღ◈ღ◈，石油的开发和勘探分别由石油部和地质部负责ღ◈ღ◈。此时没有矿业权的说法ღ◈ღ◈，石油的勘探ღ◈ღ◈、开采都是按计划指令ღ◈ღ◈，国家批给油田一个矿ღ◈ღ◈，就意味着它同时拥有了所有权利ღ◈ღ◈。

　　1979年9月ღ◈ღ◈，在原国家经委领导下ღ◈ღ◈，由地质部牵头ღ◈ღ◈，与石油ღ◈ღ◈、化工ღ◈ღ◈、冶金ღ◈ღ◈、煤炭ღ◈ღ◈、建材ღ◈ღ◈、核工业等产业部门一起组成了《矿产资源法》起草办公室ღ◈ღ◈。

　　1982年5月ღ◈ღ◈，当《矿产资源法》修改到第5稿时ღ◈ღ◈，中国的矿政管理发生了变化ღ◈ღ◈。按照中央国家机关体改方案ღ◈ღ◈，地质部更名为地质矿产部ღ◈ღ◈。这个更名也意味着原地质部过去单一的找矿职能变为找矿与管矿并重的职能ღ◈ღ◈，地矿部在推动《矿产资源法》力度加大ღ◈ღ◈。在立法过程中ღ◈ღ◈，石油和天然气是否应纳入矿法调整范围ღ◈ღ◈，各方争议很大ღ◈ღ◈。此时ღ◈ღ◈，地矿部分管《矿产资源法》起草工作的副部长是温家宝ღ◈ღ◈。他坚持认为应该把石油ღ◈ღ◈、天然气纳入矿法ღ◈ღ◈，否则就会削弱矿法的权威性ღ◈ღ◈，使石油天然气成为法律盲区ღ◈ღ◈。同时他也考虑到石油天然气的特殊性ღ◈ღ◈，建议在矿法中把石油天然气列为“特定矿种”ღ◈ღ◈，其审批权可以集中到国务院主管部门ღ◈ღ◈。

　　1986年ღ◈ღ◈，中国第一部《矿产资源法》出台ღ◈ღ◈，并第一次提出了采矿权的概念ღ◈ღ◈。1987年底ღ◈ღ◈，《石油天然气登记管理办法》出台ღ◈ღ◈，进一步明确采矿许可制度ღ◈ღ◈。此后一直到1989年ღ◈ღ◈，发放石油采矿证的部门是石油部ღ◈ღ◈。当时的发证并不像现在每天都可以发ღ◈ღ◈，而是一年一批ღ◈ღ◈。因此ღ◈ღ◈，实际上这一期间的主要任务就是勘界和补发采矿证ღ◈ღ◈。

　　1990年ღ◈ღ◈，石油部撤销ღ◈ღ◈，能源部成立ღ◈ღ◈，成为石油开发的管理部门ღ◈ღ◈。但能源部仅存在了一年ღ◈ღ◈，石油采矿证的发放的职能转给国家计委ღ◈ღ◈。1997年ღ◈ღ◈，石油采矿证的发放权又从国家计委转到了全资委油气办ღ◈ღ◈。1998年至今ღ◈ღ◈，石油采矿证一直由国土资源部发放ღ◈ღ◈。

　　“尽管经过这么多年这么多部门的演变ღ◈ღ◈，但石油ღ◈ღ◈、天然气的国家一级发证的格局没变过ღ◈ღ◈。”这位专家说ღ◈ღ◈，“这也使得在石油开发上ღ◈ღ◈，尽管出现过市场多元投资的情况ღ◈ღ◈，但始终能够有效管理ღ◈ღ◈。”

　　据他介绍ღ◈ღ◈，1980年代末ღ◈ღ◈，中国开始出现了一拨乡镇集体企业开发石油的现象ღ◈ღ◈。1990年代之后ღ◈ღ◈，随着民营和私有企业的发展又进入了一拨ღ◈ღ◈。2000年前后ღ◈ღ◈，油价开始高涨ღ◈ღ◈，许多实业资本开始进入油气领域ღ◈ღ◈。当时ღ◈ღ◈，新疆ღ◈ღ◈、黑龙江ღ◈ღ◈、吉林ღ◈ღ◈、陕西等地都出现过这种处于“灰色地带”的非国有性质投资者ღ◈ღ◈。

　　2000年以后ღ◈ღ◈，由于石油开采领域民资准入政策的不确定性ღ◈ღ◈，新疆一些民营资本进入这一“灰色地带”ღ◈ღ◈，主要集中在乌鲁木齐市以北的昌吉回族自治州ღ◈ღ◈。该州位于准噶尔盆地南缘ღ◈ღ◈，全州辖7县市ღ◈ღ◈，境内采油区属于中石油新疆油田公司下属准东采油分公司的区块ღ◈ღ◈。自1950年代以来ღ◈ღ◈，由于开采成本高ღ◈ღ◈、效率低下等历史原因ღ◈ღ◈，全州共遗留“废油井”500多口ღ◈ღ◈，这些“废油井”主要分布在阜康市ღ◈ღ◈、吉木萨尔县和奇台县ღ◈ღ◈。

　　据媒体报道称ღ◈ღ◈，2005年年初ღ◈ღ◈，为治理“废油井”带来的污染ღ◈ღ◈，振兴当地经济ღ◈ღ◈，昌吉回族自治州多次向在该州采油的中石油克拉玛依准东公司提出管理所在区域内“废油井”的要求ღ◈ღ◈，但未果ღ◈ღ◈。2005年3月ღ◈ღ◈，阜康市ღ◈ღ◈、吉木萨尔县政府向社会资本招标ღ◈ღ◈，希望能将所辖区域内部分“废油井”承包利用ღ◈ღ◈。

　　当时ღ◈ღ◈，来自外省的企业通过招标拿到了两县市的26口废井开采打油项目ღ◈ღ◈。这26口废井在前期钻井ღ◈ღ◈、修井及采油作业的系列工程中一共投进去4000万元ღ◈ღ◈，正待进一步采油时ღ◈ღ◈，突然接到了自治区政府下达的要求其清退离场的文件ღ◈ღ◈。

　　这专家解释ღ◈ღ◈，这些矛盾能够尽快解决ღ◈ღ◈，是因为国家一直保持一级发证ღ◈ღ◈，矿权明晰ღ◈ღ◈。另外还有几个原因ღ◈ღ◈：一ღ◈ღ◈，油气矿资源的当事人少ღ◈ღ◈，且都是国有的ღ◈ღ◈，目前就是中石油ღ◈ღ◈、中石化和中海油三大集团ღ◈ღ◈，再加上一个地方国有企业延长油田公司ღ◈ღ◈。他们实际就是一个政府体系的外延新利体育·18ღ◈ღ◈。他介绍说ღ◈ღ◈，美国内政部矿管局的一位局长曾到国土资源部考察ღ◈ღ◈，听说部里只用4个人就可管全中国的石油天然气ღ◈ღ◈，感到很不可思议ღ◈ღ◈。因为他的矿管局有1000多人在管美国的油气福利档ღ◈ღ◈。专家说ღ◈ღ◈：“这就是中国的国情ღ◈ღ◈。一个乡镇的小煤矿4个人都管不好ღ◈ღ◈，全国的油田为什么4个人能管好？就是因为国有企业在协助政府管理这个行业ღ◈ღ◈。”

　　其二ღ◈ღ◈，中央和地方政府责任和利益清楚ღ◈ღ◈，双方配合得当ღ◈ღ◈。当地方与中央利益发生矛盾时ღ◈ღ◈，由于有一级管理模式ღ◈ღ◈，地方也往往能从国家大局出发尊重国家的矿权ღ◈ღ◈。在国土资源部专家看来ღ◈ღ◈，责权利明晰的油气矿业ღ◈ღ◈，是中央与地方协同管好资源的典范ღ◈ღ◈。

　　其三ღ◈ღ◈，“我们不仅对上游实行一级管理ღ◈ღ◈，对于下游的炼化ღ◈ღ◈、储运和销售环节ღ◈ღ◈，也实行相对严格的市场准入ღ◈ღ◈。如果下游彻底放开了ღ◈ღ◈，那么他们对上游也会形成很大的冲击”ღ◈ღ◈。这位油气专家承认ღ◈ღ◈，有很多人批评这样垄断程度太高ღ◈ღ◈，但他坚持认为福利档ღ◈ღ◈，从实际讲ღ◈ღ◈，尽管石油和天然气的管理模式不可复制ღ◈ღ◈，但其纵向利益明确与横向统一发证的制度ღ◈ღ◈，还是值得其他矿产借鉴的ღ◈ღ◈。

　　改革开放之前ღ◈ღ◈，矿业权的纵向多级审批就已存在ღ◈ღ◈，造成不少矿山权属不清ღ◈ღ◈，从而形成矿业纠纷ღ◈ღ◈。以云南个旧市的云锡矿山为例ღ◈ღ◈，1950年代国家有关部门批准设立了中央级矿山ღ◈ღ◈，“文革”期间当地政府先后批准建立了4座地方级矿山ღ◈ღ◈。滑稽的是ღ◈ღ◈，中央级矿山一直无证开采ღ◈ღ◈，而后成立的4座地方级矿山也无证开采ღ◈ღ◈。5座矿山同吃一块资源ღ◈ღ◈，矛盾重重ღ◈ღ◈。

　　1980年代中期以后多级审批开始制度化ღ◈ღ◈。在谈到当年的矿业管理时ღ◈ღ◈，许多被采访对象都会提到当时的一位国家领导人常说的一句话ღ◈ღ◈：“大矿大开ღ◈ღ◈，小矿放开ღ◈ღ◈，有水快流ღ◈ღ◈。”

　　1986年出台的《矿产资源法》ღ◈ღ◈，第五章是“乡镇集体矿山企业和个体采矿”ღ◈ღ◈，据说这一章是胡耀邦直接干预的结果ღ◈ღ◈。众所周知ღ◈ღ◈，胡耀邦非常关心民间疾苦ღ◈ღ◈，他把采矿看作山区农民脱贫致富的有效途径之一ღ◈ღ◈，在多个场合表态支持农民采矿ღ◈ღ◈，并为之大声疾呼ღ◈ღ◈。1985年末ღ◈ღ◈，当他得知即将提交人大通过的矿法草案对小矿（指集体和个体采矿）做了许多限制时ღ◈ღ◈，把一位人大副委员长和地矿部分管矿法起草的副部长朱训叫去听取汇报ღ◈ღ◈，之后要求他们把矿法草案从人大拿回去修改ღ◈ღ◈。正是在胡耀邦的支持下ღ◈ღ◈，地矿部确立了对小矿“放开ღ◈ღ◈、搞活ღ◈ღ◈、管好”的方针ღ◈ღ◈，在矿法草案上恢复了“小矿”一章ღ◈ღ◈，名称变为“乡镇集体矿山企业和个体采矿”ღ◈ღ◈。

　　1986年10月1日颁布实施的《矿产资源法》具有划时代的意义ღ◈ღ◈，它从根本上结束了新中国成立37年以来矿业无法可依的历史ღ◈ღ◈。但矿法在部分制度设计上也带有明显的历史局限ღ◈ღ◈，在矿业权上就有两个突出的局限性ღ◈ღ◈。一是法律确立的矿产资源行政分配ღ◈ღ◈、无偿授让以及禁止矿业权流转制度ღ◈ღ◈，已不适应市场经济的要求ღ◈ღ◈；二是法律只是规定了中央ღ◈ღ◈、省两级地矿主管部门的监督管理地位ღ◈ღ◈，缺乏市县两级地矿主管部门实施监督管理的法律规定ღ◈ღ◈，致使市县两级地矿主管部门的日常监管没有法律依据ღ◈ღ◈。

　　这些法律上的局限性ღ◈ღ◈，使得大量乡镇企业进入矿产资源领域ღ◈ღ◈，从而形成了1980年末的矿业混乱ღ◈ღ◈。国土资源部现在在总结中国矿业秩序时仍说ღ◈ღ◈：“由于我国小型矿床多ღ◈ღ◈、大型矿床少ღ◈ღ◈，加上改革开放初期曾一度鼓励乡镇矿业发展ღ◈ღ◈，矿业粗放经营ღ◈ღ◈，导致矿山企业‘多ღ◈ღ◈、小ღ◈ღ◈、散’ღ◈ღ◈、大矿小开ღ◈ღ◈、一矿多开的问题仍然比较严重ღ◈ღ◈。”

　　另一方面ღ◈ღ◈，地矿部成立后管理体制不断摇摆ღ◈ღ◈，重要矿产多头管理ღ◈ღ◈，发证机构混乱ღ◈ღ◈。各省（区ღ◈ღ◈、市）地质局的体制改革和职能转变经历了两个阶段ღ◈ღ◈：第一阶段是1989年ღ◈ღ◈，先在海南ღ◈ღ◈、河南ღ◈ღ◈、浙江三省进行试点ღ◈ღ◈，在海南省ღ◈ღ◈，由省环境资源厅行使矿政职能ღ◈ღ◈，与地矿队伍分开ღ◈ღ◈；在河南和浙江两省ღ◈ღ◈，保持政企（事）合一体制ღ◈ღ◈，变过去的部ღ◈ღ◈、省双重领导为以省领导为主ღ◈ღ◈，将地矿局改为地矿厅ღ◈ღ◈，进入省政府系列ღ◈ღ◈，行使矿政职能ღ◈ღ◈。第二阶段是1994年ღ◈ღ◈，各省级地矿局全部取消原来的垂直领导ღ◈ღ◈，成为各省级政府的矿政部门ღ◈ღ◈，一律改为“地矿厅”（北京ღ◈ღ◈、天津ღ◈ღ◈、上海ღ◈ღ◈、广东ღ◈ღ◈、安徽除外）ღ◈ღ◈。

　　但后来这种探索又出现了反复ღ◈ღ◈。1994年8月ღ◈ღ◈，地矿部在北京金台饭店召开全国地矿工作会议ღ◈ღ◈，会议在省级地矿局改革的问题上提出“一套人马ღ◈ღ◈，两块牌子”（即厅局合署办公ღ◈ღ◈，分别履行厅局两种职能）的方针ღ◈ღ◈。在此背景下ღ◈ღ◈，原来已经厅局分设的吉林ღ◈ღ◈、福建又退了回去ღ◈ღ◈，将厅局重新合并ღ◈ღ◈，改行“一套人马ღ◈ღ◈，两块牌子”ღ◈ღ◈。体改后的各省级地矿部门分别呈现3种形态ღ◈ღ◈：有的撤局设厅ღ◈ღ◈；有的厅局分设ღ◈ღ◈；有的厅局“一套人马ღ◈ღ◈，两块牌子”ღ◈ღ◈。总之ღ◈ღ◈，始终都没能统一起来ღ◈ღ◈。

　　而当时的煤炭ღ◈ღ◈、铁矿ღ◈ღ◈、有色金属ღ◈ღ◈、黄金ღ◈ღ◈、铀矿等重要矿产的管理权都掌握在其他部委手中ღ◈ღ◈，很多矿种的审批权ღ◈ღ◈、发证权严重分散ღ◈ღ◈，有的矿种地矿部没有审批权只有发证权ღ◈ღ◈，有的矿种地矿部既没有审批权又没有发证权ღ◈ღ◈，其审批权和发证权都在相关部门ღ◈ღ◈。

　　1997年ღ◈ღ◈，由于全球矿业低迷ღ◈ღ◈，国家进行结构调整ღ◈ღ◈，又将许多本属于中央的矿山及管理权下放地方ღ◈ღ◈。“此时能够发放采矿证的有中央ღ◈ღ◈、省ღ◈ღ◈、市ღ◈ღ◈、县四级ღ◈ღ◈，受让矿权的门槛很低ღ◈ღ◈，掌握的尺度较宽ღ◈ღ◈，各地从本地利益出发ღ◈ღ◈，无节制地大批授予采矿权ღ◈ღ◈。”傅鸣珂说ღ◈ღ◈。

　　这期间ღ◈ღ◈，尽管在1996年全国人大常委会通过了新的《矿产资源法》ღ◈ღ◈，但混乱有增无减ღ◈ღ◈。最高的年份ღ◈ღ◈，1996和1997年全国小矿山达到28万座ღ◈ღ◈，小矿占的比例98%以上ღ◈ღ◈，产量总体占40%—60%ღ◈ღ◈。

　　这一时期最为刁诡的是ღ◈ღ◈，一些地方政府为参与分肥ღ◈ღ◈，不仅矿证发放混乱ღ◈ღ◈，放任无证开采和允许无资质的企业和个人开采ღ◈ღ◈，更默许甚至鼓励人为把大矿分割成小矿ღ◈ღ◈，出现了“大矿小开采”ღ◈ღ◈、“一矿多开采”的不正常现象ღ◈ღ◈。造成小矿主与国有矿务局之间资源矛盾纷争不断ღ◈ღ◈。以上种种ღ◈ღ◈，都意味着毁灭性安全事故发生的可能性大大增加ღ◈ღ◈。

　　据官方统计数据ღ◈ღ◈，2005年中国采煤业百万吨死亡率为2.81%ღ◈ღ◈。而美国是0.03%ღ◈ღ◈，波兰是0.3%ღ◈ღ◈。中国的煤炭产量占全世界的30％多一点ღ◈ღ◈，但矿难死亡人数占全世界煤矿死亡人数的80％ღ◈ღ◈。

　　2001年2月ღ◈ღ◈，国家安全监察局挂牌成立ღ◈ღ◈，应该说这是走向法治轨道的一次努力ღ◈ღ◈。但当年本刊记者在刚刚连续发生矿难的吕梁地区采访中发现ღ◈ღ◈，吕梁的安全监察办事处总共十几号人ღ◈ღ◈，三辆车ღ◈ღ◈，而整个吕梁地区光办证的煤矿就有600多家ღ◈ღ◈，按照张满怀的说法ღ◈ღ◈：“跑断你的小腿腿都不行ღ◈ღ◈。”

　　“矿难发生这么多ღ◈ღ◈，过去是无证开采ღ◈ღ◈，多年强力打击后ღ◈ღ◈，矿难还是没见减少ღ◈ღ◈，归根到底还是采矿权和探矿权发放太混乱ღ◈ღ◈。”中国政法大学劳动和社会保障法学教授郑尚元说ღ◈ღ◈，“据我掌握的第一手材料ღ◈ღ◈，前些年ღ◈ღ◈，一些地方要拿到探矿权和采矿权ღ◈ღ◈，基本上是权力寻租ღ◈ღ◈，就是通过各种途径拿钱打通关系ღ◈ღ◈，买到采矿证ღ◈ღ◈。我们国家的矿被部分官员通过行政手段大笔一挥批发出去了ღ◈ღ◈。没有资质ღ◈ღ◈、没有矿业知识ღ◈ღ◈、没有能力的人去开采ღ◈ღ◈，雇佣了大量血汗劳工ღ◈ღ◈，发生矿难的比例直线上升ღ◈ღ◈。”

　　“如果我们能把采矿权搞清晰ღ◈ღ◈，允许公开有偿转让ღ◈ღ◈，政府严格审查开矿资质ღ◈ღ◈，我想矿难的发生会大幅度下降ღ◈ღ◈。”他说ღ◈ღ◈，“这比领导发多少次脾气ღ◈ღ◈、下多少次文件ღ◈ღ◈、开多少次会都有效ღ◈ღ◈。”

　　1994年中国共产党十四大召开ღ◈ღ◈，社会主义市场经济体制确立ღ◈ღ◈。但当年福建ღ◈ღ◈、河南ღ◈ღ◈、辽宁ღ◈ღ◈、广西等省（区）探索矿业权有偿出让办法时ღ◈ღ◈，不但没有得到有关方面的支持ღ◈ღ◈，反而被通报批评为“出卖矿产资源”ღ◈ღ◈，责令“纠正”ღ◈ღ◈。因为这些行为是1986年的《矿产资源法》所禁止的ღ◈ღ◈。

　　1997年1月1日ღ◈ღ◈，新的《矿产资源法》开始实施ღ◈ღ◈。此后两年又出台了3个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》ღ◈ღ◈、《矿产资源开采登记管理办法》ღ◈ღ◈、《探矿权采矿权转让管理办法》ღ◈ღ◈。这些法律法规为在中国建立矿权制度奠定了基础ღ◈ღ◈，加速了“两权”市场的规范和发展ღ◈ღ◈。

　　1998年3月中国再次进行政府改革ღ◈ღ◈，在地矿部并入新组建的国土资源部的同时ღ◈ღ◈，石油ღ◈ღ◈、煤炭ღ◈ღ◈、冶金ღ◈ღ◈、化工ღ◈ღ◈、建材ღ◈ღ◈、核工业等部门或撤或并ღ◈ღ◈，或变成企业或事业单位ღ◈ღ◈，全部矿种的审批权ღ◈ღ◈、发证权都集中到了国土资源部ღ◈ღ◈。至此ღ◈ღ◈，全国矿政及其政令实现了空前统一ღ◈ღ◈。

　　当年4月ღ◈ღ◈，浙江省武义县首次开始尝试有偿出让采矿权ღ◈ღ◈，他们以招标的方式出让了两个采矿权ღ◈ღ◈。2000年ღ◈ღ◈，浙江省将海盐县ღ◈ღ◈、绍兴县定为全省采矿权拍卖试点县ღ◈ღ◈，重点是普通建筑用石料采矿权的拍卖ღ◈ღ◈，当年两个县共拍卖采矿权9个ღ◈ღ◈，成交金额达到850万元ღ◈ღ◈，此举被称做“新中国历史上采矿权第一拍”ღ◈ღ◈。

　　受浙江的影响ღ◈ღ◈，2001年全国采矿权有偿出让正式起步ღ◈ღ◈，2002年取得突破性进展ღ◈ღ◈，当年采矿权有偿出让价款突破13亿元ღ◈ღ◈，而1998年时仅为595万元ღ◈ღ◈。在这13亿元里ღ◈ღ◈，采用招标拍卖方式出让的采矿权价款是7.9亿元ღ◈ღ◈。

　　2001年10月ღ◈ღ◈，国土资源部在青海西宁市举行了以采矿权ღ◈ღ◈、探矿权交易为主题的全国第九期国土资源管理市长研讨班ღ◈ღ◈，并召开了采矿权拍卖现场交易会ღ◈ღ◈。此举被认为是采矿权市场发育的转折点ღ◈ღ◈。正是受这次会议的影响ღ◈ღ◈，许多地方加快了采矿权市场的建设步伐ღ◈ღ◈。

　　采矿权市场的火暴带动了探矿权市场ღ◈ღ◈。2002年9月26日ღ◈ღ◈，海南省首次公开拍卖探矿权ღ◈ღ◈，经过激烈的轮番竞价ღ◈ღ◈，起拍价仅30多万元的文昌锆钛砂矿勘查区探矿权最终以总价147.5万元成交ღ◈ღ◈。之后探矿权市场一路凯歌ღ◈ღ◈，2004年增长速度超过采矿权ღ◈ღ◈。

　　短短几年ღ◈ღ◈，全国各地按照矿业权审批权限ღ◈ღ◈，采用招标ღ◈ღ◈、拍卖ღ◈ღ◈、挂牌ღ◈ღ◈、协议有偿出让等方式出让采矿权越来越多ღ◈ღ◈，价款直线上升ღ◈ღ◈。目前全国除少数地区外ღ◈ღ◈，大部分省区市都实行了探矿权和采矿权有偿出让ღ◈ღ◈，并停止了无偿授予探矿权和采矿权ღ◈ღ◈。

　　然而ღ◈ღ◈，矿业权的有偿出让开闸不久ღ◈ღ◈，许多业内外的人士就感觉到了一股类似“土地招拍挂”的疯狂味道ღ◈ღ◈。

　　随着国际市场资源产品价格的上涨ღ◈ღ◈，地方掌控矿业权的欲望空前强烈新利体育·18ღ◈ღ◈。“矿业权市场的发展导致了一些地方热衷于有偿出让矿业权的现象ღ◈ღ◈，越级ღ◈ღ◈、越权出让盛行ღ◈ღ◈。”傅鸣珂说ღ◈ღ◈，“国家的资源在地方比拼GDP的过程中被大量开发ღ◈ღ◈。”

　　1998年设立的国土资源部并不实施垂直管理ღ◈ღ◈，省级国土资源部门变成属地化管理ღ◈ღ◈，省以下由地方政府和省级国土资源厅共管ღ◈ღ◈。这样ღ◈ღ◈，在中央的全局利益和地方利益不一致的时候ღ◈ღ◈，全局利益往往得不到保障ღ◈ღ◈。这种“条块结合”的管理模式ღ◈ღ◈，使得在出让矿业权可获取超额利润的利益诱使下ღ◈ღ◈，政府直接干预甚至越权审批矿业权的现象层出不穷ღ◈ღ◈，同时还导致腐败日盛ღ◈ღ◈、炒作矿权投机暴富ღ◈ღ◈、国有资源性资产流失的严重后果ღ◈ღ◈。

　　“地方矿权热ღ◈ღ◈，其实还是老问题ღ◈ღ◈，即纵向管理权限不明ღ◈ღ◈，在权属不明ღ◈ღ◈、规划不清的前提下ღ◈ღ◈，有偿转让矿权并不能够解决中国的矿业秩序ღ◈ღ◈。”傅鸣珂说ღ◈ღ◈。

　　他认为ღ◈ღ◈，实行经济体制改革以来ღ◈ღ◈，矿政管理在纵向上基本保持原有的形式ღ◈ღ◈，但随着中央政府作为唯一利益主体地位的丧失ღ◈ღ◈，地方政府作为新利益主体强势崛起ღ◈ღ◈，以及矿政管理机构属地化后ღ◈ღ◈，自上而下的块块之间畅通和一致性遇到梗阻ღ◈ღ◈，中央和地方在控制资源方面的矛盾凸显ღ◈ღ◈。经济学界有“委托链条末端的变异”一说ღ◈ღ◈，在矿产资源作为财产管理的经济体制中ღ◈ღ◈，市场经济国家一般都是所有者管理所有物ღ◈ღ◈。

　　在这一背景下ღ◈ღ◈，2005年8月18日ღ◈ღ◈，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》下发ღ◈ღ◈。9月30日ღ◈ღ◈，国土资源部等9部门又联合发出《关于全面启动整顿和规范矿产资源开发秩序工作的通知》ღ◈ღ◈，提出了6项整顿任务和6项规范任务ღ◈ღ◈，明确了治乱ღ◈ღ◈、治散ღ◈ღ◈、治本的具体内容ღ◈ღ◈。2006年以来ღ◈ღ◈，以矿产资源整合为核心的治散工作正在全国逐步展开ღ◈ღ◈。云南省先后对锡ღ◈ღ◈、铜ღ◈ღ◈、铅ღ◈ღ◈、锌等6种矿产资源进行整合ღ◈ღ◈，探索出了国有资产整体划转的“云锡模式”福利档ღ◈ღ◈、委托加工铜资源的“迪庆模式”ღ◈ღ◈，以及赎买退出ღ◈ღ◈、引进投资的“兰坪模式”等多种整合模式ღ◈ღ◈。

　　据国土资源部的最新数字ღ◈ღ◈，目前煤炭的整合进度良好ღ◈ღ◈，45个国家规划矿区已有19个完成矿权设置方案ღ◈ღ◈，22个完成了专家审查ღ◈ღ◈。国土资源部管理煤炭资源的长远目标是ღ◈ღ◈：力争到2010年ღ◈ღ◈，大型煤炭基地内小型煤矿的数量比现在减少70％ღ◈ღ◈，到2015年小矿基本退出ღ◈ღ◈。

　　“整合总的要求就是让它走集约化道路ღ◈ღ◈，规模化生产ღ◈ღ◈。一旦集约化ღ◈ღ◈，就能往现代化ღ◈ღ◈、机械化的方向发展ღ◈ღ◈，安全和环境问题也解决了ღ◈ღ◈。”傅鸣珂认为ღ◈ღ◈，资源整合之后ღ◈ღ◈，矿业权的秩序也会相应的好转ღ◈ღ◈，“因为都是通过经济手段获得权利ღ◈ღ◈，比较真实ღ◈ღ◈，矿主就会比较珍惜资源ღ◈ღ◈、爱护资源ღ◈ღ◈，也不会无缘无故侵犯别人的资源”ღ◈ღ◈。

　　傅鸣珂并不认为整合就是剥夺了地方的权力ღ◈ღ◈。“所有权人就应该管所有物是常识ღ◈ღ◈，矿是国家的ღ◈ღ◈，应该由国家管ღ◈ღ◈。国家如果管不了或者根据需要ღ◈ღ◈，可以委托下面管ღ◈ღ◈，交给省里管ღ◈ღ◈，但关系要搞清ღ◈ღ◈。”他指出ღ◈ღ◈，“地方还是参与了二三级矿权的管理ღ◈ღ◈，地方的话语权还是很大的ღ◈ღ◈。”

　　对照市场经济国家的管理模式ღ◈ღ◈，我们基本上可以得出两点认识ღ◈ღ◈：第一ღ◈ღ◈，在市场经济体系下ღ◈ღ◈，国家对矿产资源所有权和使用权的管理也是集中统一的ღ◈ღ◈；第二ღ◈ღ◈，为了既能体现所有权人——国家的意志ღ◈ღ◈，又便于管理ღ◈ღ◈，减少行政成本ღ◈ღ◈，他们大多采用部门集中下的分类分级管理原则ღ◈ღ◈，即对不同矿种实施不同级别的管理要求ღ◈ღ◈，这样使政令统一ღ◈ღ◈，分工明确ღ◈ღ◈，各司其职ღ◈ღ◈，互不干扰ღ◈ღ◈。

　　这种做法的借鉴意义在于ღ◈ღ◈，为了避免条块之间多头介入的弊端ღ◈ღ◈，需要在矿产分类的基础上进行分级管理ღ◈ღ◈。现在中国正在试行的按照矿产重要程度福利档ღ◈ღ◈、申请面积ღ◈ღ◈、投资额度等因素划分出三类矿产并明确不同层次的矿业权授权单位ღ◈ღ◈，从理论上是合理可行的ღ◈ღ◈，专家们建议应在总结实践经验的基础上上升为法律ღ◈ღ◈。

　　目前全国共有172种矿产ღ◈ღ◈，据本刊了解ღ◈ღ◈，为了从根本规范矿业权秩序ღ◈ღ◈，国家有关部门正在研究矿产的分类分级管理原则ღ◈ღ◈，将根据它们的重要性ღ◈ღ◈、稀缺性ღ◈ღ◈、贵重性ღ◈ღ◈、用途及市场需求等综合考虑实行分类ღ◈ღ◈。

　　在美国ღ◈ღ◈，矿产被分为三类ღ◈ღ◈，即可标定矿产ღ◈ღ◈、可租让矿产和可销售矿产ღ◈ღ◈。傅鸣珂认为ღ◈ღ◈，我国也可能划成这三大类ღ◈ღ◈。分类完成之后进行分级管理ღ◈ღ◈，第一类由中央政府管理ღ◈ღ◈，即国土资源部; 第二类ღ◈ღ◈，由地方的省国土资源厅管理ღ◈ღ◈；第三类ღ◈ღ◈，由市县管理ღ◈ღ◈。“这里所说的管就包括审批ღ◈ღ◈、发证新利体育·18ღ◈ღ◈，监督等ღ◈ღ◈。”他透露ღ◈ღ◈，哪些矿产归为哪一类还没有最后确定ღ◈ღ◈，很多战略性矿产归为第一类ღ◈ღ◈，价值较小的建材类矿产分为第三类ღ◈ღ◈，“煤炭到底归为第一类还是第二类还在争论中”ღ◈ღ◈。

　　纵向权属明确的同时ღ◈ღ◈，横向上统一授权也应该解决ღ◈ღ◈。迄今矿业权管理条条分割的势头虽有所弱化ღ◈ღ◈，但其影响并未根除ღ◈ღ◈。随着撤并单位人员被安置在国家综合部门或具有行政权的行业协会以及垄断性公司之后ღ◈ღ◈，他们仍然自觉或不自觉地以各种口实ღ◈ღ◈、各种方式顽强表现原来的管理思路: 或者利用规划权ღ◈ღ◈，或者利用项目审批权ღ◈ღ◈，设置各种前置或后续程序ღ◈ღ◈，或是通过单矿种立法ღ◈ღ◈，分割矿产资源法的统一性福利档ღ◈ღ◈，压缩矿政集中统一管理的空间ღ◈ღ◈。

　　傅鸣珂强调ღ◈ღ◈：“为了和矿业权集中统一管理的客观要求相适应ღ◈ღ◈，并和国际惯例接轨ღ◈ღ◈，应当改变目前的矿业权（探矿权ღ◈ღ◈、采矿权）设立中多部门介入及权力分割的局面ღ◈ღ◈。”他建议ღ◈ღ◈，除了代表国家行使矿产资源所有权管理的国土资源主管部门以外ღ◈ღ◈，其他综合部门及行业协会目前正在行使中的立项ღ◈ღ◈、审批等行政权力ღ◈ღ◈，应与矿业权的设立脱钩新利体育·18ღ◈ღ◈，以避免多头管理的混乱ღ◈ღ◈。新利娱乐在线官网ღ◈ღ◈，18新利官网ღ◈ღ◈。新利体育·18ღ◈ღ◈，新利体育官网注册入口有色金属ღ◈ღ◈，党建工作ღ◈ღ◈，国际新闻ღ◈ღ◈。